关于上饶市婺源县行政区划优化调整的战略布局与实施路径研究报告

报告撰写人：湘映

摘要

本报告立足于乡村振兴、新型城镇化与生态文明建设的国家战略交汇点，以“破解全域旅游治理瓶颈、重塑乡村现代化发展空间、筑牢区域生态安全屏障”为核心命题，对上饶市婺源县的行政区划现状进行系统性审视与前瞻性谋划。婺源县作为“中国最美乡村”的国家名片与徽州文化的重要传承地，其发展成就卓著，品牌价值凸显。然而，在旅游产业从“景区旅游”向“全域旅游”纵深发展、乡村振兴从“点状突破”向“区域联动”全面升级的新阶段，以传统乡镇为基本单元的行政区划格局，日益显现出与高质量发展要求之间的深层矛盾，集中表现为“品牌统一性与管理碎片化的冲突”、“生态整体性与保护分散化的矛盾”、“产业协同性与资源分割化的困境”以及“服务均等化与设施重复化的悖论”。

本报告认为，婺源县的发展已进入“品牌维护与价值深挖并重、生态约束与绿色发展共存、流量经济与产业升级共生”的关键时期。其核心挑战在于，如何通过治理结构的优化，将分散于十余个乡镇的“珍珠”般的资源，串成价值倍增的“项链”，将“全域旅游”的宏观理念，转化为“全域高效治理”的微观实践。行政区划的适应性调整，正是实现从“物理叠加”到“化学反应”、从“一乡一景”到“全县一景”升华的关键制度杠杆。

为此，报告提出婺源县区划调整的核心战略是：实施“品牌引领、聚核强心、板块联动、分类治理”的区划优化战略，推动发展模式从“多点分散的乡镇旅游经济”向“核心引领、板块协同、全域融合的县域共同体经济”深刻转型。 其根本目标是：强化“中国最美乡村”品牌的统一运营能力，优化县域国土空间开发保护格局，提升乡村治理现代化水平，最终将婺源建设成为世界级乡村度假目的地、国家级乡村振兴示范县、长三角绿色生态屏障典范区。

报告构建了“一核三区、廊道串联、特色支撑”的空间战略布局。“一核”即蚺城-紫阳综合服务与旅游集散核心，旨在打造统领全域的“美丽心脏”与“服务中枢”。“三区”为东部古徽州文化深度体验区、北部山水生态态休闲度假区、西南部田园乡居与旅居康养区，旨在实现差异化、主题化发展。“廊道”即通过交通干线、绿道、水系串联各板块的风景廊道体系。相应的区划调整将服务于这一功能格局的重塑。

基于此，报告设计了两套递进式方案。方案一（近期优化方案） 聚焦“核心强化、资源整合”，重点实施街道析设、重点旅游镇扩容及跨乡镇协调机制建立。方案二（远期重构方案） 则提出更具突破性的“功能区主导”模式，探索设立“国家乡村旅游度假区”和跨省“徽州文化生态保护区”，推动深层次治理创新。

报告规划了“三步走”的实施路径与涵盖组织、政策、财政、社会、文化生态保护的保障体系，强调必须坚持生态优先、文化为魂、民生为本、稳慎有序，确保调整过程平稳和谐，调整结果助力婺源实现从“美丽风景”向“美丽经济”再到“美好生活”的全面跃升。

本研究认为，对婺源县行政区划进行战略性、精细化优化，是守护与提升“中国最美乡村”金字招牌、破解“成长的烦恼”、实现可持续发展的必然选择和关键举措。这不仅是婺源自身迈向更高发展阶段的内部需求，也是上饶市乃至江西省展示生态文明与乡村振兴成果的重要窗口。本报告旨在提供一份系统性的决策参考。

目 录

第一章 绪论：最美乡村的“成长烦恼”与区划之问

1.1 时代背景：乡村振兴、全域旅游与生态文明对县域治理的新要求

1.2 价值审视：婺源作为国家文化符号与生态样本的战略意义

1.3 现实瓶颈：辉煌成就下的深层隐忧与结构性矛盾

1.4 症结聚焦：现行区划格局与高质量发展目标的四大错位

1.5 研究思路与方法论

第二章 深度诊断：婺源县发展的成就、挑战与区划制约

2.1 资源禀赋与品牌价值再评估：超越“最美”的多元维度

2.2 发展困境的区划视角剖析：碎片化、同质化、内卷化

2.3 行政区划现状与突出问题：规模、功能、协同的失衡

2.4 调整的必要性、特殊性与可行性分析

第三章 总体战略构想：构建“一核三区、廊道串联、特色支撑”新格局

3.1 愿景与目标：建设“世界级乡村度假目的地、国家级乡村振兴示范县”

3.2 核心理念：从“行政区管理”到“全域治理”与“品牌共同体”

3.3 空间战略重塑：“一核三区、廊道串联、特色支撑”详解

3.4 区划调整的总体原则：生态为基、文化为魂、品牌统领、功能优化

第四章 区划优化调整的具体方案设计

4.1 方案一（近期优化方案）：核心强化、重点整合与机制创新

4.2 方案二（远期重构方案）：功能区主导的“全域旅游治理”模式探索

4.3 方案比选与实施策略建议

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第五章 实施路径：尊重规律、循序渐进、稳妥推进的“三步走”战略

5.1 第一阶段（1-2年）：全面调研、凝聚共识与规划衔接

5.2 第二阶段（3-5年）：试点先行、重点突破与平稳过渡

5.3 第三阶段（6-10年）：全面评估、深化治理与品牌升华

第六章 关键支撑与保障体系

6.1 组织与领导保障

6.2 政策与法治保障

6.3 财政与多元投入保障

6.4 社会、文化与生态保障

6.5 风险防控与利益协调机制

第七章 结论与展望：迈向全域共美、主客共享的“新婺源”

第一章 绪论：最美乡村的“成长烦恼”与区划之问

1.1 时代背景：乡村振兴、全域旅游与生态文明对县域治理的新要求

新时代背景下，县域发展被赋予新的历史使命。乡村振兴战略要求实现乡村产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴，其关键在于打破乡镇、村庄的行政壁垒，在更大范围内优化资源配置。全域旅游模式要求将整个区域作为完整旅游目的地进行整体规划、整合营销，对跨行政区的统筹协调能力提出极高要求。生态文明建设则强调山水林田湖草沙生命共同体理念，需要基于自然地理单元进行一体化保护和系统治理。这三重战略在婺源交汇，对其现行以乡镇为基本单元的治理架构形成了现实而紧迫的挑战。

1.2 价值审视：婺源作为国家文化符号与生态样本的战略意义

婺源已超越一般县域范畴，成为“中国乡村美”的文化符号和“绿水青山就是金山银山”的实践样本。其价值不仅在于经济贡献，更在于其承载的国家形象展示、生态文明示范、文化传承创新功能。因此，婺源的发展与治理，必须站在国家战略高度进行审视，其行政区划设置，也应服务于这一更高层级的价值实现，确保“中国最美乡村”品牌永续发展、持续焕彩。

1.3 现实瓶颈：辉煌成就下的深层隐忧与结构性矛盾

在“中国最美乡村”光环下，婺源发展面临“甜蜜的烦恼”。旅游人次增长背后，存在景区承载力临近极限、游客体验深度不足、消费链较短等问题。乡村繁荣背后，存在发展不均衡、部分乡村空心化、业态同质化（如过度依赖油菜花观光和民宿）等隐忧。品牌影响力背后，存在各乡镇、各景区在营销上一定程度的内耗，未能完全形成合力。这些矛盾，折射出分散化管理与一体化发展需求之间的脱节。

1.4 症结聚焦：现行区划格局与高质量发展目标的四大错位

• 错位一：品牌统一性与管理碎片化。 “中国最美乡村”是一个整体品牌，但其核心载体（古村落、田园风光、徽文化）却分散在江湾、清华、思口、秋口等十几个乡镇。各乡镇在规划、建设、管理、营销上各自为政，标准不一，导致品牌整体形象管理困难，难以实现全县“一盘棋”运营。
• 错位二：生态完整性保护与行政分割化管控。 婺源的生态魅力在于其完整的田园山水系统。但河流、山体、森林、农田等生态要素被不同乡镇分割管理，在环境保护、流域治理、景观协调上难以形成统一标准和行动，影响生态系统的整体性和稳定性。
• 错位三：产业协同需求与资源分割化配置。 旅游六要素“吃、住、行、游、购、娱”需要跨区域协同。但目前，旅游线路设计、交通接驳、票务系统、服务标准等常因行政归属不同而出现衔接不畅。特色农业、文创产业等也因空间分散难以形成规模效应和产业链。
• 错位四：主客共享期盼与服务设施重复化低效建设。 为满足游客和本地居民需求，各乡镇可能重复建设游客中心、停车场、污水处理等设施，造成资源浪费和运营低效。同时，在医疗、教育等高端公共服务方面，又因力量分散而难以提升能级。

1.5 研究思路与方法论

本报告遵循“价值-问题-目标-路径”的逻辑链条。聚焦“全域旅游治理现代化”这一核心，以行政区划调整为切入点，运用系统分析、比较研究等方法，旨在提出一套既能破解当前管理困境，又能支撑婺源长远永续发展的区划优化方案。

第二章 深度诊断：婺源县发展的成就、挑战与区划制约

2.1 资源禀赋与品牌价值再评估：超越“最美”的多元维度

• 文化资源：徽派古建筑群落（如江湾、汪口、李坑、思溪延村）、理学文化（朱熹祖籍地）、茶文化（婺源绿茶）、民俗文化（傩舞、徽剧）等，底蕴深厚，但文化IP的深度转化与创新不足。
• 生态资源：典型的丘陵河谷地貌，构成“八分半山一分田，半分水路和庄园”的田园诗画景观。森林覆盖率极高，水系发达，是极其珍贵的复合生态系统，但其脆弱性和承载阈需被高度重视。
• 品牌价值：“中国最美乡村”是国家级公共品牌，具有无可估量的无形资产。但品牌维护、升级、衍生开发面临集体行动困境，存在“公地悲剧”风险。

2.2 发展困境的区划视角剖析：碎片化、同质化、内卷化

• 管理碎片化削弱品牌合力：各乡镇、景区在宣传营销上存在竞争，未能完全统一于县级品牌之下；在古村落保护修缮、新业态准入等方面标准、力度不一，影响整体风貌协调。
• 产业同质化引发内部竞争：多个乡镇主打“古村落观光+民宿”，产品结构相似，易导致价格竞争和体验单一，不利于全域旅游的深度发展和消费升级。
• 建设分散化导致效率低下：小型、分散的旅游服务设施建设运营成本高，难以实现规模效益和专业化管理。大型基础设施（如旅游环线、智慧旅游平台）的规划建设也因需协调多个主体而推进缓慢。
• 中心服务能级不足制约升级：县城（蚺城街道）作为旅游集散和服务中枢，其功能尚不完善，对全县旅游的组织调度、高端服务供给、文化创意引领能力有待加强。

2.3 行政区划现状与突出问题：规模、功能、协同的失衡

婺源县现辖1个街道、10个镇、6个乡。主要问题：

• 乡镇功能定位模糊：多数乡镇均以旅游为主导或重要产业，但特色分工不清晰，未能形成错位发展、功能互补的格局。
• 重点镇辐射能力有限：如江湾、清华等重点旅游镇，其经济实力和行政管理权限，难以有效辐射带动周边资源相似的乡镇协同发展。
• 跨乡镇协调机制缺乏：对于跨乡镇的旅游资源整合（如共拥一条溪流、一片山林的村落）、旅游线路设计、环境联合整治等，缺乏常态化、权威性的协调机构和利益分享机制。
• 生态保护统筹不足：分属不同乡镇的生态敏感区，在保护标准和执法力度上可能存在差异，不利于全域生态系统的整体保护。

2.4 调整的必要性、特殊性与可行性分析

• 必要性：是破解全域旅游管理瓶颈、维护提升“中国最美乡村”品牌价值的迫切需要；是优化县域国土空间布局、实现生态一体化保护与修复的内在要求；是推动乡村振兴从“点上开花”到“面上结果”、促进共同富裕的关键举措。
• 特殊性：婺源的调整必须格外审慎，其核心价值在于乡村肌理、文化原真性和生态完整性。任何调整都必须以“保护优先、最小干预、最大尊重”为前提，绝不能因区划变动导致建设性破坏或文化异化。
• 可行性：有国家乡村振兴和生态文明建设战略的政策支持；有全县上下对维护“最美乡村”品牌的强烈共识；有相对成熟的旅游市场和较高的社会关注度，可为改革提供舆论和监督环境；有国内其他知名旅游地区（如丽江、张家界等）在管理体制上的探索经验可供借鉴。

第三章 总体战略构想：构建“一核三区、廊道串联、特色支撑”新格局

3.1 愿景与目标：建设“世界级乡村度假目的地、国家级乡村振兴示范县”

通过区划优化与治理创新，推动婺源实现从“观光旅游胜地”到“乡村度假目的地”、从“美丽乡村”到“富美乡村”、从“生态保护地”到“人与自然和谐共生样板”的跃迁。具体目标：品牌运营一体化、生态保护系统化、产业发展特色化、服务设施网络化、治理能力现代化。

3.2 核心理念：从“行政区管理”到“全域治理”与“品牌共同体”

超越以乡镇为界的“地盘”思维，树立全县域“品牌共同体”意识。推动治理重心从各自为政的“属地管理”，转向基于功能联系的“片区治理”和基于事项的“平台治理”。强化县级政府在规划、品牌、标准、环境、重大基础设施方面的统筹权，激发乡镇在特色发展、社区营造、精细服务方面的主动性。

3.3 空间战略重塑：“一核三区、廊道串联、特色支撑”详解

• 一核：蚺城-紫阳综合服务与旅游集散核心。强化县城（蚺城街道）的核心枢纽和综合服务功能，推动与紫阳镇的融合发展。重点提升旅游集散、文化展示、创意研发、商务会展、高端医疗教育、特色商业等服务能级，打造统领全域的“美丽心脏”和“服务中枢”，缓解核心景区承载压力。
• 三区： 东部古徽州文化深度体验区：以江湾镇为中心，整合汪口、李坑、晓起、篁岭等古村落集群。突出徽州文化、古建艺术、宗族文化的深度体验，发展文化研学、非遗工坊、高端民宿等业态，打造世界级的徽文化沉浸式体验区。 北部山水生态休闲度假区：以清华镇（彩虹桥）为中心，联动大鄣山、灵岩洞等。突出山水生态、康养度假、户外运动主题，发展生态观光、森林康养、漂流探险、精品度假酒店等，打造长三角重要的生态休闲度假目的地。 西南部田园乡居与旅居康养区：以赋春镇、镇头镇为中心，涵盖中云、许村等乡镇。依托相对开阔的田园风光和良好的生态本底，突出田园休闲、农耕体验、旅居康养主题，发展乡村旅居、康养社区、生态农业、自驾露营等，打造静谧舒缓的田园生活体验地。
• 廊道串联：高标准打造“婺源一号旅游公路” 等风景廊道体系，将其建设成为串联“一核三区”、融合交通、景观、服务、生态功能的线性空间，实现“移步换景、全域是景”。
• 特色支撑：在三大片区下，培育若干个特色鲜明、功能复合的旅游小镇（如江湾、清华、思口、赋春）和主题村落集群，形成“核心引领、片区协同、特色支撑”的多层次空间结构。

3.4 区划调整的总体原则：生态为基、文化为魂、品牌统领、功能优化

调整必须服务于上述空间战略，坚持“保护优先、文化传承；强化核心、板块联动；分类指导、特色发展；循序渐进、稳妥实施”。

第四章 区划优化调整的具体方案设计

4.1 方案一（近期优化方案）：核心强化、重点整合与机制创新

本方案在保持乡镇建制基本稳定前提下，强化县级统筹，优化重点区域。

• 举措1：强化县城核心，探索街镇联动。 研究紫阳镇改设街道的可行性，与蚺城街道共同构成中心城区，强化资源统筹和功能布局，提升综合服务能级。 在县级层面成立实体化运作的“全域旅游发展与品牌运营中心”，统筹全县旅游资源管理、品牌营销、标准制定、市场监督、数据平台建设。
• 举措2：建立跨乡镇协同发展片区。 在不改变行政区划的前提下，设立东部徽文化片区（江湾、秋口、段莘等）、北部山水生态片区（清华、大鄣山、浙源等）、西南部田园乡居片区（赋春、镇头、中云等） 的联动发展协调机构，由县领导牵头，相关乡镇、主要景区、企业参与，负责片区内的规划衔接、产品联线、营销联动、环境共治。
• 举措3：优化重点旅游镇的管理权限。 探索对江湾镇、清华镇等重点旅游镇赋予更大的经济社会发展权限，特别是在旅游项目审批、城镇建设管理、综合执法等方面，支持其更好地发挥片区中心带动作用。

4.2 方案二（远期重构方案）：功能区主导的“全域旅游治理”模式探索

本方案涉及更深层次的区划与治理体制改革。

• 举措1：设立“江西婺源国家乡村旅游度假区”（暂定名）。 借鉴国家公园管理体制，整合核心旅游资源富集区域（可涵盖江湾、清华、思口、秋口等乡镇的部分或全部），申报设立由省或市直辖的“国家乡村旅游度假区”。设立度假区管委会，统一负责辖区内的规划保护、开发建设、经营管理、综合执法。原乡镇政府社会管理和公共服务职能可剥离或与管委会合署。这能从体制上彻底解决多头管理、标准不一的问题。
• 举措2：推进“徽州文化生态保护区”跨区域协同。 与安徽黄山市相关区县协同，共同推进国家级“徽州文化生态保护区”建设。在婺源内部，可相应优化相关乡镇的区划或强化协同机制，确保文化保护的整体性。
• 举措3：实施“乡镇功能分类与差异化设置”。 在全县乡镇中明确划分“文旅主导型乡镇”、“生态保育型乡镇”、“综合服务型乡镇”、“特色农业型乡镇”等，根据不同类型配置差异化的机构、职能和考核指标，引导特色化、专业化发展。

4.3 方案比选与实施策略建议

• 方案一改革力度温和，侧重机制创新，不触及区划重大调整，易于启动，风险小，可作为近期立即推动的举措，能较快改善协调不畅问题。
• 方案二改革深刻，能从根源上理顺管理体制，但涉及面广，需国家或省级层面批准，社会影响大，是一项长期而艰巨的任务。

综合建议：采取 “远近结合、软硬兼施、试点先行” 的策略。立即全面实施方案一，特别是成立强有力的县级统筹机构和片区协调机制，尽快见到实效。同时，深入研究并积极争取方案二，将“国家乡村旅游度假区”的申报设立作为长远战略目标，开展扎实的前期研究和方案设计，争取纳入省级乃至国家相关改革试点。在条件相对成熟的东部徽文化片区，可率先探索更紧密的协同管理模式，为未来可能的区划调整积累经验。

第五章 实施路径：尊重规律、循序渐进、稳妥推进的“三步走”战略

5.1 第一阶段（1-2年）：全面调研、凝聚共识与规划衔接

• 成立高规格工作领导小组，聘请文化旅游、城乡规划、公共管理、生态保护等多领域专家组成顾问团。
• 开展全面、深入的资源本底、社会民意、风险评估调查。重点评估调整对古村落保护、生态环境、社区文化、群众利益的影响。
• 在全县范围内开展大讨论，广泛征求乡镇干部、村干部、村民代表、旅游从业者、文化学者、企业家的意见，凝聚“守护品牌、共同发展”的最大共识。
• 启动国土空间总体规划、全域旅游发展规划等与区划优化方案的衔接调整。

5.2 第二阶段（3-5年）：试点先行、重点突破与平稳过渡

• 全力推动“方案一”各项措施落地见效，特别是强化县级“全域旅游发展与品牌运营中心”的权威和资源，使其真正发挥统筹作用。
• 在“东部徽文化片区”率先建立实体化运作的片区联合党委或管委会，探索规划、营销、环境、交通“四统一”管理，总结经验。
• 若条件成熟并获上级批准，可启动“紫阳镇改设街道”等局部区划调整，并稳妥实施。
• 持续监测和评估各项改革措施的社会经济影响，及时调整优化。

5.3 第三阶段（6-10年）：全面评估、深化治理与品牌升华

• 对前期改革成效进行全面科学评估。
• 基于评估结果和未来发展需要，决策是否及如何申报设立“国家乡村旅游度假区”。如决策推进，则制定详尽的设立方案并向上争取。
• 无论是否进行重大区划调整，都应持续深化全域治理改革，完善“县统筹、片协同、镇执行、村参与”的治理体系。
• 推动“中国最美乡村”品牌内涵升级，从自然风光向生活方式、从观光旅游向旅居度假、从景点管理向社区营造全面升华。

第六章 关键支撑与保障体系

6.1 组织与领导保障：坚持县委的集中统一领导，建立强有力的决策协调机制。强化各级干部对区划调整重大意义的认识，确保思想统一、步调一致。

6.2 政策与法治保障：研究制定古村落保护、生态补偿、利益共享、人员安置等专项配套政策。提请上级人大或政府出台关于支持婺源全域旅游治理改革的相关决定或法规，为改革提供法治保障。

6.3 财政与多元投入保障：优化县乡财政事权和支出责任划分。设立全域旅游发展专项资金。创新投融资机制，积极引导社会资本参与。确保改革过程中财政平稳运行，公共服务水平不降。

6.4 社会、文化与生态保障：社会层面，畅通民意表达渠道，保障群众知情权、参与权、监督权，妥善解决利益调整问题。文化层面，设立文化保护专家委员会，确保任何调整都不以损害徽州文化原真性和乡村肌理为代价。生态层面，将生态保护作为调整的“硬约束”和“红线”，实行最严格的生态环境保护制度。

6.5 风险防控与利益协调机制：建立完善的风险评估和预警机制，重点防范生态破坏、文化异化、社会不稳定等风险。建立科学合理的跨乡镇、跨村组的旅游收益分享、生态补偿和成本共担机制，形成共建共享的利益共同体。

第七章 结论与展望：迈向全域共美、主客共享的“新婺源”

对婺源县行政区划与治理体系进行战略性、精细化优化，是一场关乎其未来命运的关键改革。其目的绝非简单的“撤并乡镇”，而是通过治理结构的深刻调整，破解制约“中国最美乡村”可持续发展的根本性、结构性矛盾，为这片珍贵土地上的自然生态、历史文化和人民生活，寻找一条更可持续、更富活力、更具尊严的发展道路。

这是一项极其复杂而敏感的系统工程，必须如履薄冰、谋定后动。它要求决策者兼具远见卓识与历史耐心，既要有破除壁垒的勇气，也要有绣花功夫般的精细。本报告提出的“一核三区”格局与递进式方案，旨在提供一种兼顾理想与现实的改革思路。

我们期待，通过科学稳妥的区划优化与治理创新，未来的婺源能够实现：一个品牌（中国最美乡村）更加响亮、统一；两大价值（生态与文化）得到更完整、系统的保护与传承；三方主体（政府、企业、居民）形成更紧密的共生关系；全域空间实现更高效、和谐的发展。一个“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的全域大景区，一个主客共享、生机勃勃、永续发展的“新婺源”，必将以其更臻完美的姿态，屹立于中国乃至世界乡村发展的典范之林。这需要智慧，更需要担当。本研究建议，婺源县委、县政府应以对历史、对人民、对未来高度负责的态度，启动这项关乎长远的研究与谋划工作。